Analisi. Falsa partenza per l’autonomia differenziata

20/11/2022 12:58:25 35968

Costituzione della Repubblica italiana

Il Ministro Calderoli ha presentato alle regioni la bozza di Ddl sull’attuazione dell’autonomia differenziata. È un primo passo necessario. Ma appare caratterizzato più da contenuti controversi che da una reale volontà di riformare il federalismo italiano.

Cos’è l’autonomia differenziata

Il 17 novembre 2022, il Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, Roberto Calderoli, ha presentato alle regioni italiane la bozza di disegno di legge “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata di cui all’articolo 116, terzo comma, della Costituzione”.

Con “autonomia differenziata” (articolo. 116 Costituzione) si intende la possibilità che le regioni a statuto ordinario possano ottenere competenza legislativa esclusiva su materie che la Costituzione elenca invece come “concorrenti” o, addirittura in tre casi, di esclusiva competenza statale (art. 117 cost.).

Originariamente, la Costituzione prevedeva già livelli diversi di autonomia per le regioni italiane. Sempre l’art. 116, infatti, distingueva tra quindici regioni a statuto ordinario e cinque regioni a statuto speciale (nonché due province autonome). La corposa riforma costituzionale del 2001, peraltro confermata da referendum popolare, aggiungeva il terzo comma all’art. 116, che da allora recita: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la regione interessata”.

In oltre venti anni, il Parlamento non si è mai preoccupato di approvare una legge per l’attuazione dell’art. 116, comma terzo. Ora, l’attesa sembra essere terminata. Il 17 novembre 2022 il Governo ha presentato alle regioni quella che, a oggi, è ancora solamente una bozza di disegno di legge. Del resto, anche solo per l’attuazione del ben più fondamentale art. 119 (autonomia finanziaria di regioni ed enti locali), c’erano voluti dieci anni (e, a ben vedere, il processo di attuazione non è ancora terminato). In comune, le due leggi di attuazione hanno il proponente, Roberto Calderoli, oggi Ministro per gli Affari regionali e le autonomie.

Cosa prevede (e non prevede) la bozza di Ddl

La bozza presentata è costituita da nove articoli e un allegato (le materie trasferibili alle regioni). Diversi i passaggi controversi, che hanno già sollevato prese di posizione contrarie da parte di molti presidenti di regione del Sud.

Per quanto riguarda il processo di attivazione della richiesta di autonomia differenziata, l’art. 2 della bozza rimanda agli statuti regionali. Si potrà dunque procedere sia attraverso una semplice delibera di Consiglio sia attraverso, per esempio, l’indizione di un referendum regionale, sempre che lo statuto di quella regione lo preveda. Non si fa menzione, invece, di criteri tecnici minimi per la richiesta.

Per esempio, non si richiede che la regione richiedente abbia i conti in ordine o non sia stata commissariata in precedenza per la gestione delle materie di cui fa richiesta. Sempre l’art. 2 chiarisce il ruolo dei soggetti coinvolti nel procedimento. L’eventuale intesa tra Stato e regione sarà preparata in forma preliminare dal Governo e inviata a una Commissione parlamentare apposita per riceverne il parere. Tuttavia, anche senza il parere, il Governo potrà procedere alla stesura dello schema di intesa definitiva dopo trenta giorni dall’invio. Su tale schema sono richieste deliberazioni di conferma di Governo e Regione e una “mera approvazione” da parte del Parlamento.

Più esplicitamente, questo significa che il Parlamento potrà solo approvare o meno lo schema di intesa prima e l’intesa poi, senza poterne cambiare i contenuti. Un meccanismo analogo a quello utilizzato per le intese con le confessioni religiose. Una somiglianza originata dal fatto che, per entrambi gli accordi, la Costituzione utilizza la medesima dicitura (“intesa”). Anche se la rilevanza della questione, dal punto di vista sostanziale, appare ben diversa. Non solo: appare davvero curioso che l’organo propriamente legislativo (il Parlamento) abbia solo un potere di “mera approvazione” sulla cessione ad altri soggetti di competenze che invece, secondo la Costituzione, sono sue proprie.

Un altro elemento cruciale della legge di attuazione è il ruolo dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep). Secondo l’art. 117 comma due, lettera m) della Costituzione, devono essere determinati dal Parlamento e garantiti sull’intero territorio nazionale. I Lep riguardano materie “concernenti i diritti civili e sociali”: tuttavia, anche su questo, lo Stato è in ritardo.

La bozza di Ddl prevede, all’art. 3, che prima di procedere all’intesa, debbano essere definiti tali Lep. Una previsione doverosa, naturalmente, ma smentita poco dopo dalla possibilità che Governo e regioni possano procedere all’intesa nelle more di una decisione parlamentare entro i dodici mesi dall’entrata in vigore della legge di attuazione. Fino alla definizione dei Lep, quindi, l’accordo prevedrebbe un finanziamento basato sulla spesa storica per quella competenza trasferita.

Proseguendo, l’art. 5 della bozza afferma che “Le funzioni amministrative trasferite alla regione in base all’intesa approvata con legge, possono a loro volta essere attribuite a comuni, province e città metropolitane dalla medesima Regione, in conformità all’articolo 118 della Costituzione, contestualmente alle relative risorse”. Si tratta di un articolo solo apparentemente marginale. L’esperienza del 2018 tra Governo e le regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto ha proprio dimostrato come le intese si siano sviluppate non tanto attorno alle competenze legislative, di cui gli organi statali preposti (il Parlamento, ma anche i singoli ministeri) sono particolarmente gelosi, ma soprattutto attorno alle competenze amministrative.

L’art. 6 della bozza interviene sulla durata delle intese. Non è indicata. ma può essere prevista dal singolo accordo. Forse sarebbe meglio stabilire una durata minima e massima delle intese (con possibilità di rinnovo) e lasciare ai singoli accordi la possibilità di verifiche periodiche. Così come sarebbe utile assegnare comunque una clausola di salvaguardia dell’interesse nazionale al governo che, in circostanze straordinarie, potrà recedere anche unilateralmente dall’intesa.

Infine, la bozza affronta il problema del finanziamento delle materie delegate. Tra la prima e la seconda bozza circolate in questi giorni, la prima datata 2 novembre e la seconda 8 novembre, tra le fonti di finanziamento spariscono i tributi propri, mentre sono confermate “la riserva di aliquota o le compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturati nel territorio regionale, tali da consentire l’integrale finanziamento delle funzioni trasferite” (art. 4 comma 2). In altre parole, lo Stato dovrebbe occuparsi di finanziare non solo le competenze trasferite fino al soddisfacimento dei Lep, ma l’intero servizio offerto dalla regione.

Completa il programma di finanziamento il passaggio dal criterio della spesa storica a quello del fabbisogno standard anche se, in attesa della definizione del secondo, si continuerà ad applicare il primo. Tutto sommato, quindi, contenuti e condizioni che minano qualunque possibilità di accordo sulla bozza.

Paolo Balduzzi - docente di Scienza delle finanze all'Università Cattolica - per gentile concessione www.lavoce.info